O documento apresentado pela Walm inicia por discorrer acerca dos conceitos genéricos sobre governança e gestão de unidades de conservação, elucidando  as diferenças entre elas, de forma a servir como base para a proposta de gestão da APA de Campinas.

Define “gestão” como os meios e ações utilizados para alcance dos objetivos/missão/visão da Unidade de Conservação e orientações estabelecidas no Zoneamento e Programas de Gestão da UC. Propõe que a gestão envolva o diálogo e a cooperação entre diferentes instituições, grupos de interesse (partes interessadas) e indivíduos, sob a orientação do órgão gestor da APAe a partir de diretrizes normativas e orientações “do quê” e “como fazer” no território da APA.

A governança, segundo o documento, “se relaciona aos processos de tomada de decisões, da divisão de responsabilidades entre as instituições e grupos envolvidos na UC na própria construção e aprovação deste Plano de Manejo, a garantia dos investimentos de recursos humanos, materiais, políticos e financeiros para cumprimento dos objetivos de manejo e aplicação das normas, bem como a prestação de contas e transparência das ações, de forma colaborativa com a sociedade”.

Envolveria também a decisão de: “estabelecer a forma de monitorar, avaliar e ajustar o plano de manejo e o processo de implementação à luz dos resultados”. Isso é denominado “GESTÃO ADAPTATIVA”.

A primeira vertente, denominada de Governança Compartilhada e Adaptativa, está representada pelo Órgão Gestor Técnico e Administrativo – OGTA, formado por uma equipe técnica especialista, apoio administrativo, jurídico e financeiro, e com a participação do CONGEAPA – Conselho Gestor (Plenário) e Câmaras Técnicas.

A segunda vertente é denominada de Governança Institucional e representa as ações de gestão desenvolvidas pela Prefeitura Municipal de Campinas em território da APA.

Segundo a interpretação da Walm, há pressupostos técnicos-jurídicos que implicariam na mudança do sistema de gestão e governança que hoje existe na APA.

a)      a gestão da APA fique a cargo de órgão executor municipal;

b)      que o Conselho Gestor da APA (CONGEAPA) seja paritário e deliberativo;

c)      que a presidência do CONGEAPA seja do “Chefe da Unidade de Conservação”, ou seja, de um servidor público indicado, pertencente ao órgão executor municipal.

As seguintes câmaras técnicas são propostas: Gestão da Infraestrutura (Saneamento, Habitação Social e Sistema Viário); Atividades Rurais; Biodiversidade; Recursos Hídricos; Turismo Sustentável; Patrimônio Histórico Cultural e Arquitetônico.

As atribuições e responsabilidades da PMC, são descritas no item 2.1.1. As atribuições e responsabilidades do OGTA estão redigidas nos itens 2.1.2 e 2.1.3.

2.      Avaliação da Proposta de gestão da APA de Campinas

2.1 Modelo de Participação (CONGEAPA – Plenário e Câmaras Técnicas)

O modelo de participação proposto usa o mesmo conceito da construção do atual Plano de Manejo, onde o CONGEAPA é proponente e compõe a equipe de aprovação de etapas do Plano de Manejo, fazendo o controle do Plano de Trabalho e contribuindo com sua experiência histórica gestão da APA de Campinas.

No entanto, hoje o CONGEAPA tem caráter deliberativo e elege seu presidente entre seus pares. Está constituído de forma tripartite (de acordo com o RI), com representantes dos órgãos públicos e pelo Órgão Gestor Técnico Administrativo – OGTA (1° setor), representantes da população residente (2º setor) e organizações técnico e sociais organizadas (3º setor).

Sua função é garantir o cumprimento das normas e diretrizes do território da APA (ver no PM), acionar o OGTA quando do não cumprimento do PM, participar da efetivação das diretrizes gerais do PM e do acompanhamento da elaboração e execução dos programas, elaborar seu RI, Instituir as Câmaras Técnicas e aprovar os documentos e programas encaminhados pelo GTA, entre outras.

Discordamos veementemente do presidente do Conselho ser um servidor público nomeado pela administração, sem que seja eleito pelos pares, entendendo isso como um retrocesso. A votação para presidente deve continuar a ser pelo processo democrático através da eleição pelos conselheiros.

Historicamente, todas as vezes que um funcionário público assumiu a presidência do CONGEAPA, mesmo que pelo processo da eleição, o que se percebeu foi que as pautas eram dirigidas prioritariamente aos interesses políticos dos gestores que ocupavam o governo municipal.

A pauta e as informações privilegiadas passam a ser controladas pelo presidente do Conselho. Ele responde publicamente para a imprensa e exerce uma posição “diferenciada”. Os conselheiros são voluntários e não têm acesso a todos os trâmites que antecedem a proposta de pauta e a AGO. Os Conselhos existem para que a sociedade seja ouvida.

No caso da APA, a sociedade civil tem um único veículo para participar e se manifestar sobre as políticas públicas propostas. Os principais e maiores impactos ambientais negativos ocorridos no território são obras públicas. Precisamos fortalecer as organizações sociais se pretendemos preservar e defender o território da APA.

O funcionário público não tem a isenção necessária para presidir o Conselho, pois é instruído a respeitar e seguir as decisões dos seus superiores. Seu voto segue a política estabelecida para aquele governo, e pudemos ver claramente dentro do Conselho ou o esvaziamento, ou o primeiro setor votando em bloco favoravelmente a uma proposta em acordo com a administração municipal, mesmo sendo de impacto negativo na APA. Vide recentemente a represa de Sousas.

A proteção ambiental sempre acaba relegada ao segundo plano quando se esbarra nos interesses econômicos. A proximidade dos governantes municipais com os empresários locais e financiadores de campanha oferece risco permanente de alteração nos mecanismos de proteção da APA de Campinas.

Se queremos de fato proteger a APA de Campinas temos de fortalecer o controle da sociedade civil sobre o Plano de Manejo e, consequentemente, entre as ações e projetos da PMC e os Programas executados pela Governança Compartilhada e Adaptativa.

Deve-se lembrar que a participação da sociedade civil na gestão da APA de Campinas não é uma mera concessão do Poder Público Municipal, mas uma imposição constitucional, regulada pela lei federal de criação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação e demais normas aplicáveis.

Assim, com a necessidade de relação sinérgica entre as duas vertentes de governança, definimos como prioridade manter o CONGEAPA, que está constituído desde 2002, com seu Regimento Interno atualizado em 2018, como órgão de Controle e Parceiro sobre a gestão dos Usos e Atividades no território da APA de Campinas, de acordo com o Plano Local de Gestão da Lei 10.850, e, futuramente, com o Plano de Manejo.

Sobre os itens 2.1.1 e 2.1.2/2.1.3, que descrevem as competências atribuições e responsabilidades) da Prefeitura de Campinas e do Órgão Gestor Técnico Administrativo, estamos de acordo com o listado.

Somos favoráveis a que se estabeleçam critérios (por porte de atividade, nível de impacto e/ou outros) para classificar que tipo de protocolos de aprovação estarão dependentes da deliberação do CONGEAPA.

Da mesma forma que – independentemente de qualquer critério estabelecido – somos favoráveis a que todos os pedidos de aprovação relacionadas a novos parcelamentos do solo (loteamentos ou desmembramentos) ou  condomínios e à regularização fundiária dos existentes, ou ainda, a implantação de atividades que, na prática, impliquem em alteração do zoneamento, estejam sujeitas às deliberações do CONGEAPA.

Além da relação de Câmaras Técnicas (CT) apresentadas pela WALM, propomos a inclusão de mais uma Câmara Técnica, voltada às aprovações objeto de deliberação do CONGEAPA. Denominamos “CT – Aprovação e Monitoramento”.

A criação desta nova CT se justifica porque, sabemos, é por meio das intervenções no meio físico que o Plano de Manejo mais firmemente se impõe, razão pela qual quis a legislação federal que o Conselho Gestor das APAs tivesse natureza deliberativa em relação a essas aprovações.

Portanto, é na avaliação e aprovação de intervenções, de novos empreendimentos e na regularização dos existentes ou na implantação e na regularização de atividades, onde reside o principal fundamento da existência do Conselho Gestor da APA, ainda mais, no contexto de governança compartilhada e adaptativa.

Diferente do alegado pela Walm, sobre impedimentos legais em relação à presidência do CONGEAPA, indicamos que a presidência dessa Câmara Técnica deva ser ocupada por representante da sociedade civil, escolhido entre seus pares, conforme tradição histórica e cultural deste Conselho, de forma a fortalecer o controle da sociedade civil sobre o Plano de Manejo. Neste caso, não há como se falar em qualquer óbice legal.

Assim, as aprovações dos processos e matérias sujeitas à deliberação do CONGEAPA deverão, previamente, ser submetidas à decisão da Câmara Técnica de Aprovação e Monitoramento, antes do envio ao Plenário para ratificação – ou não – da decisão.

Sobre este assunto, avaliamos que tanto as atividades objeto de Autorização Direta (AD), quanto aquelas cuja aprovação dependa da deliberação do CONGEAPA, por meio da Câmara Técnica de Aprovação e Monitoramento e ratificação pelo Plenário, devam ficar sujeitas à celebração de acordo prévio – nos temos propostos pela Walm.

Salientamos que tais acordos devem ser firmados por meio de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), entre o interessado e o Município de Campinas, conforme previsto no §6º do Artigo 5º da Lei Federal nº 7.347/85, in verbis:

Os Termos de Ajustamento de Conduta são o instrumento pelo qual “o órgão público legitimado à ação civil pública toma do causador do dano – ainda quem em potencial – a interesses difusos, interesses coletivos ou interesses individuais homogêneos o compromisso de adequar sua conduta às exigências da lei, mediante cominações, que têm o caráter de título executivo extrajudicial[i].”

Conforme justificado acima, é na implantação de obras públicas que, contraditoriamente, vislumbramos grandes ameaças à integridade física da APA de Campinas. É importante lembrar, no entanto, que, seja de qualquer esfera pública, não há dispositivo legal que imponha à implantação dessas obras sem a respectiva aprovação.

É certo que o princípio da supremacia do interesse público é princípio base do Direito administrativo, mas isso não afasta a Administração de aplicá-lo de acordo com os demais princípios jurídicos, em especial, com os princípios da legalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, de forma que não se confunde o reconhecimento de utilidade pública, de interesse social ou mesmo de obra de menor impacto com a dispensa da aprovação pelo CONGEAPA, nas hipóteses estabelecidas pelas normas de regulamentação. Ao contrário, é o próprio Conselho que deve verificar o enquadramento deste reconhecimento à Lei e mais, estabelecer parâmetros para as intervenções.

Assim, consideramos que as obras públicas a serem executadas diretamente pelo Município ou por meio da Administração Indireta, sejam aquelas passíveis de AD, sejam aquelas compreendidas no rol de deliberações do CONGEAPA, devem também estar submetidas à celebração de Termo de Ajustamento de Conduta, desta feita, com o Ministério Público do Estado de São Paulo, por meio da Promotoria de Justiça Habitação de Urbanismo ou do Meio Ambiente, conforme o caso.

Nos casos em que a obra pública for de outro Ente Federativo ou de Concessionários de Serviço Público, o TAC será celebrado diretamente com o Município de Campinas.

Em linhas gerais, após a análise da proposta de gestão da APA elaborada pela Walm,  consideramos que:

a) Somos favoráveis a relação de atribuições e responsabilidades atribuída ao OGTA e ao CONGEAPA, exceto em relação à presidência do Conselho;

b) A presidência do CONGEAPA deverá continuar a ser exercida por representante da sociedade civil, eleito por seus pares;

c) Deverão ser estabelecidos os critérios (por porte de atividade, nível de impacto e/ou outros) para classificar que tipo de protocolos de aprovação estarão dependentes da deliberação do CONGEAPA;

d) Fica, desde já, estabelecido que a implantação de novos parcelamento do solo ou condomínios, assim como a regularização fundiária dos existentes serão objeto da deliberação do CONGEAPA, independentemente dos critérios estabelecidos para a classificação de que trata a alínea anterior;

e) Deverá ser criada a CT de Aprovação e Monitoramento, responsável, entre outras, por dar parecer e decidir sobre as intervenções (obras ou atividades) que são objeto de deliberação do CONGEAPA, inclusive as obras públicas;

f)  A presidência da CT de Aprovação e Monitoramento será ocupada por representante da sociedade civil, eleito pelos seus pares;

g)  A decisão da CT de Aprovação e Monitoramento será submetida à ratificação do Plenário do CONGEAPA.

Por fim, qualquer proposta de alteração a ser realizada no zoneamento da APA deverá ser submetida à aprovação prévia do CONGEAPA e será objeto de lei, sendo vedados mecanismos de ajustes automáticos de perímetro, independentemente de percentual.

As alterações de zoneamento, quando couber, além de atender às exigências específicas do Conselho e da legislação ambiental, deverão observar o artigo 42-B da Lei 10.257/2001 – Estatuto da Cidade, sempre que, na prática, represente a ampliação das atividades urbanas ou a regularização das existentes.

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